31-07-07

Het stadsbestuur van Kortrijk is een club

stadhuis5

Het stadsbestuur van Kortrijk is een club. Zoals alle gemeentebesturen in ons land. En zoals de gemeentebesturen in Nederland. Daar is men willen afstappen van dat clubgedoe. De poging - de operatie 'dualisering gemeentebestuur - is niet helemaal uit de verf gekomen. De gemeenten, van Amsterdam tot Zaltbommel, worden er nog bestuurd zoals een deftige vereniging, maar de manier van aanpak is er toch al veel volwassener dan ten zuiden van Lapscheure. Daarover gaat mijn scriptie Nederlands recht.

Veelal gaat men ervan uit dat het gemeentebestuur, gemeenteraad en college van burgemeester en schepenen, op lokale schaal functioneert zoals het parlement en de regering op niveau van het land. Dat is verkeerd.

(Geen) scheiding van de machten

Op Belgisch en Vlaams niveau is er een scheiding van de machten. De regering bestuurt; het parlement, de vergadering van de verkozenen van het volk, benoemt die regering en stuurt ze aan door wetten (decreten) goed te keuren die de regering heeft voorbereid en die ze dan moet uitvoeren. Het parlement controleert nauwgezet de regering die het heeft benoemd. De wetgevende macht wordt gedeeld tussen regering en parlement, waarbij de regering het eerste woord heeft en het parlement het laatste. De regering heeft de uitvoerende macht, het parlement de controlerende macht. Bestuur en controle zijn strikt gescheiden. Het is een democratische taakverdeling die haar nut al meer dan tweehonderd jaar heeft bewezen. Het is ook een subtiele verdeling van de macht, waarbij beide machten elkaar in evenwicht houden en waardoor willekeur zoveel mogelijk wordt voorkomen. Een laatste bedoeling van dat systeem is dat er in alle openheid een politiek debat wordt gevoerd over het bestuur; zo kunnen de kiezers met kennis van zaken (in theorie althans) om de zoveel jaar ministers, parlementsleden en hun partijen vertrouwen geven of naar huis sturen.

Hoe anders is dat op lokaal vlak! Een gemeente, zelfs als het een stad is, wordt bestuurd als een vereniging. De bevolking kiest een algemene vergadering, de gemeenteraad, die op haar beurt een dagelijks bestuur benoemt, het college van burgemeester en schepenen (het schepencollege). In tegenstelling met parlement en regering is het op lokaal vlak de gemeenteraad die bestuurt (althans in theorie). Het is bijvoorbeeld de gemeenteraad die het gemeentepersoneel benoemt, terwijl het op nationaal vlak de regering is die de ministeries van personeel voorziet. De gemeenteraad heeft "volheid van bevoegdheden" zegt het Vlaamse Gemeentedecreet in zijn speciale taaltje.

Het schepencollege heeft slechts de bevoegdheden die de gemeenteraad afstaat. Maar in de praktijk is het schepencollege oppermachtig en is de gemeenteraad hoofdzakelijk een stemmachine, waarbij de meerderheid àlles goedkeurt wat het college op tafel gooit en de oppositie ... bijna alles. In iedere zitting van de gemeenteraad zijn er wel enkele puntjes waarover de minderheid opmerkingen maakt en soms - heel zelden - een wijziging van de ontwerpbeslissing voorstelt, maar de meerderheid maakt daar uiteindelijk nagenoeg altijd korte metten mee. Als er iemand van de meerderheid het woord vraagt, is het meestal om het college te feliciteren of om in het vooruitzicht van het antwoord van de betrokken schepen de opmerking van de oppositie in twijfel te trekken.

Negentiende-eeuws

Eigenlijk vormen raad en college geen onderscheiden machten in de Vlaamse gemeente. Er is slechts een zekere taakverdeling, waarbij het schepencollege niet meer is dan de commissie van de gemeenteraad die belast is met het dagelijkse bestuur. Dat is nu juist de manier waarop een ernstige vereniging is georganiseerd: de algemene vergadering beslist in theorie over alles maar benoemt veelal een dagelijks bestuur om voor de club de dringende en minder belangrijke beslissingen te nemen. Die algemene vergadering, de gemeenteraad dus, is niet het parlement van de club maar is het bestuur zelf. Het dagelijkse bestuur, het schepencollege, is geen regering, die eigenstandig bestuurt, maar een uitvoeringscommissie met wisselende opdrachten.

Dat men in de 19de eeuw geen scheiding van machten wou doorvoeren op het lokale vlak, is heel verstaanbaar. De toenmalige stadjes en dorpen waren piepkleine gemeenschappen waar iedereen iedereen kende en controleerde - bah!, maar dat geheel ter zijde. Een systeem waarin verschillende machten elkaar in evenwicht hielden, was simpelweg overbodig. Een schepencollege dat over de schreef liep, werd bij de volgende verkiezingen niet alleen weggestemd, maar werd onmiddellijk weggepest uit de lokale gemeenschap. Bovendien hield het bestuur van een gemeente toen onvergelijkbaar veel minder in dan vandaag.

Publieke debatten over de grote keuzes

Vandaag is de toestand grondig anders. De gemeentebesturen beslissen over miljoenen euro's uitgaven en belastingsinkomsten; vaak zijn ze de grootste werkgever op hun grondgebied, en wat in het gemeentehuis wordt besloten, is bepalend voor tal van aspecten van het leven van de bevolking. Terzelfdertijd is die bevolking niet meer zo direct op de hoogte van wat er op het stadhuis bedisseld wordt. Hoogstens leest men nu en dan nog eens iets over een debatje in de gemeenteraad, maar de grootste nieuwsbron over de gemeente zijn de persberichten van het schepencollege, dat zijn eigen realisaties uiteraard eenzijdig toejuicht.

En het is opvallend dat die debatjes in de gemeenteraad zelden gaan over de fundamentele keuzes die moeten gemaakt worden - beleidsplannen, uitgewerkt door de gemeentediensten volgens richtlijnen van de hogere overheid, worden meestal zonder veel discussie unaniem goedgekeurd. Het is veel gemakkelijker voor een raadslid om in de pers te komen met een interventie over een bevattelijk, concreet detail, bijvoorbeeld de bouwvergunning voor een verlichtingsmast die tot schrik van de omwonenden uiteindelijk een gsm-mast blijkt te zijn (Philippe De Coene in de gemeenteraad van juli 2007). Let op: ik vind het te berde brengen van de verzuchtingen van de bevolking in de gemeenteraad zeer zinvol; maar het zou daarbij niet mogen blijven.

Dat is geen kritiek op de gemeenteraadsleden van Kortrijk; het ouderwetse, 19de-eeuwse systeem waarin het gemeentebestuur momenteel draait, leent zich niet tot publieke debatten over de grote keuzes die een stad of gemeente moet of kan maken. En als die debatten niet worden gevoerd, hoe kunnen de kiezers dan uiteindelijk met kennis van zaken een keuze maken tussen wat de verschillende partijen voorstellen?

Mogelijke modernisering

Een modernisering van het gemeentelijk bestel zou kunnen zijn dat er een scheiding van machten wordt doorgevoerd zoals op nationaal of Vlaams niveau. Creëer een lokaal parlement dat als hoofdtaak heeft: het uitklaren en vastleggen van de essentiële keuzes en plannen voor de gemeente. Dat parlement moet geen denktank worden van experten (zoals er hoe langer hoe meer worden opgericht buiten de gemeenteraad, zoals de gecoro, de milieuraad, Leiedal...) maar moet een vergadering worden van verkozen vertegenwoordigers van de bevolking; en wat is dat anders dan de gemeenteraad? En geef het college van burgemeester en schepenen (nog) meer vrijheid om zich uit te leven bij het besturen van de gemeente. Laat de gemeenteraad daar nauwgezet op toezien en geef de raad de nodige middelen om zo nodig de schepenen bij te sturen. Om de zes jaar volgt de grote evaluatie bij de gemeenteraadsverkiezingen en beslissen die kiezers of ze het met het gevoerde en voorgestelde bestuur en met de keuzes van de partijen eens zijn of niet.

Stap ervan af de gemeenteraad de illusie te geven dat hij de gemeente bestuurt. 90% van de huidige agendapunten zijn puur bezigheidstherapie voor de raadsleden, die denken dat zij beslissen maar in feite slechts hun overbodige handtekening plaatsen onder beslissingen van het schepencollege (waarvan de dossiers veelal voorgekauwd zijn door de gemeentediensten). Door de gemeenteraad daarvan te verlossen, krijgt hij de ruimte om zich meer met de grote lijnen bezig te houden.

Dat alles veronderstelt dat er een grotere afstand komt tussen college en raad. Burgemeester en schepenen zijn nu eigenlijk de kopmannen en -vrouwen van de gemeenteraadsleden van hun partij. Ze zijn zelf niet alleen schepen maar ook nog gemeenteraadslid, en controleren dus mede zichzelf. Een serieuze scheiding van machten is onmogelijk als er geen onverenigbaarheid wordt ingevoerd tussen de functie van gemeenteraadslid en schepen (of burgemeester).

Scheet in een fles

Sinds nieuwjaar 2002 zijn het in ons land de Gewesten die grotendeels bevoegd zijn over de organisatie van de lokale besturen. Dat gaf het Vlaamse Gewest de kans om in een Gemeentedecreet ter vervanging van de federale Gemeentewet het gemeentelijke bestel grondig bij te sturen. Er is aan dat Gemeentedecreet heel lang gewerkt; het is pas afgekondigd op 15 juli 2005. Het resultaat is evenwel teleurstellend. "Een minidecreet" zegt de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur; "een scheet in een fles" voor de goede verstaander.

Een aanvankelijk voorstel om de schepenen en de burgemeester hun lidmaatschap van de gemeenteraad te ontnemen, is afgevoerd. Bye bye scheiding van machten, want die functionele scheiding is het minimum. Toch zegt de memorie van toelichting van het decreet zonder verpinken een de gemeenteraad "een meer onafhankelijke positie te geven t.o.v. het college". Schuchtere stapjes in die richting zijn dat de gemeenteraad voortaan zijn eigen voorzitter kan kiezen (waar dat voorheen automatisch de burgemeester was) en dat de gemeenteraadscommissies niet meer voorgezeten worden door schepenen maar door gemeenteraadsleden. Dat de Kortrijkse gemeenteraad burgemeester Stefaan De Clerck als voorzitter heeft benoemd, typeert de ouderwetse ingesteldheid van de meerderheid (CD&V en Open VLD).

De grote doelstellingen van het Gemeentedecreet zijn in geen geval ingelost. Het was de bedoeling de rol van de politieke organen en vooral de beleidsbepalende rol van de gemeenteraad te versterken en om meer ruimte te geven voor het politieke debat in de raad. Daartoe biedt het Gemeentedecreet nauwelijks meer middelen dan de goede oude Gemeentewet. De gemeenten in Vlaanderen blijven bestuurd als de eerbiedwaardige clubs aangesloten bij A.Vi.Bo (Algemene Vinkeniersbond).

De weinige mogelijkheden gebruiken

Maar keren wij terug naar Kortrijk. In het bestuur van onze stad zouden wij toch al kunnen gebruik maken van de weinige mogelijkheden die het gemeentedecreet biedt. De bevolking heeft recht op een boeiend politiek debat dat nooit ophoudt in het stadhuis; zo kunnen de kiezers zich een gefundeerd oordeel vormen en kan de vervreemding tussen de mensen en de plaatselijke politici weggewerkt worden. Enkele voorstellen van een gemeenteraadslid, uw dienaar.

Voorzitterschap van de gemeenteraad: Vervang burgemeester Stefaan De Clerck als voorzitter van de gemeenteraad door een gemeenteraadslid dat niet in het schepencollege zit. Stefaan De Clerck zou een uitstekende voorzitter zijn van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Hij heeft de vereiste onafhankelijkheid van geest en de nodige ervaring. Maar hij is een slechte gemeenteraadsvoorzitter. Nog afgezien van zijn weidse en barokke spreekstijl kan hij het niet laten zich in elk debat te moeien en zonder uitzondering het laatste woord te nemen. Als gedreven burgemeester - wat hem tot eer strekt! - kan hij immers niet genoeg afstand nemen om de discussies in de gemeenteraad van Kortrijk op een degelijke en neutrale manier te leiden.

Maak een lijst van 'hamerstukken': Hou de gemeenteraad niet langer nodeloos bezig met punten waar geen enkele discussie over bestaat. In Nederland noemt men dergelijke punten 'hamerstukken': ze worden met een hamerklop van de voorzitter zonder stemming goedgekeurd. Het heeft geen enkele zin en het is hoogst ergerlijk telkens weer de voorzitter meer dan 90% van de agendapunten te horen aflezen en formeel te horen vragen of er geen 'bemerkingen' (een germanisme - dat Frans De Stoop daar nooit op gewezen heeft! - in het Nederlands zijn er neutrale 'opmerkingen' of negatieve 'aanmerkingen') zijn in de raad. Laat in de drie voorbereidende gemeenteraadscommissies een lijst maken van de dossiers waarover geen discussie bestaat en laat die lijst dan in 1 enkele trek goedkeuren door de gemeenteraad. Dat is een tijdsbesparing van zeker een paar uren, die aan interessantere gedachtewisselingen kunnen worden besteed.

Maak de commissies interessanter: De gemeenteraadscommissies zijn momenteel nog altijd hoofdzakelijk formele bedoeningen, waarvan de gemeenteraadsleden niet veel meer opsteken dan een extra zitpenning. Ze blijven beperkt tot het rap-rap-rap overlezen van een deel van de agendapunten van de gemeenteraad, waarbij de raadsleden enkele technische vraagjes kunnen stellen aan de betrokken schepen. Dat de schepen voor het beantwoorden van technische vraagjes niet de aangewezen persoon is - de aangewezen persoon is de betrokken ambtenaar -, is blijkbaar nog nooit bij iemand opgekomen. De commissies zouden nuttiger werk kunnen leveren door bijvoorbeeld, los van de agenda van de gemeenteraad, besprekingen, hoorzittingen en werkbezoeken te organiseren over actuele of belangrijke dossiers. De vermindering van het aantal raadscommissies van vier naar drie, "omdat er te weinig gespreksstof is voor vier", is een capitulatie geweest voor de passieve commissiewerking.

Een niet onbelangrijk detail: geef de commissies een degelijke werkruimte. De erbarmelijke manier waarop de commissies moeten vergaderen in het stadhuis is typisch voor de onderwaardering (om niet te zeggen de minachting) ten opzichte van de commissiewerking. Je wordt in een of andere niet te verlichten alkoof van het historische stadhuis gepropt en vergader dan maar rond een krakkemikkige tafel waarrond nooit genoeg stoelen kunnen staan voor alle deelnemers. Je leert er wel vlug gebruik te maken van je dijen om iets te noteren. Vergeet het om tijdens commissievergaderingen gebruik te maken van je laptop.

Geef de gemeenteraad de regie over zijn eigen vergaderingen: Er is nog een tweede euvel naast het ergerlijke tijdverlies met het afwerken van de agendavulling. De gemeenteraadsvergaderingen worden ook teveel bezig gehouden met vragen van raadsleden. Dat kan tegenstrijdig klinken met mijn oproep voor meer politiek debat, maar dat is het niet. Ik heb niets tegen het aanbrengen van punten door gemeenteraadsleden waarover enige beroering bestaat onder de bevolking; zelfs al gaat het om details. Maar er moet altijd voldoende vergadertijd over zijn om debatten te houden over de hoofdlijnen. Bovendien kan men als raadslid vragen stellen op verschillende manieren: als een tijdig ingediende interpellatie, als een onaangekondigde mondelinge vraag op het einde van de vergadering en als een schriftelijke vraag (al dan niet achteraf gepubliceerd in het bulletin van vragen en antwoorden). Vertegenwoordigers van de verschillende fracties zouden een soort presidium moeten kunnen vormen om in onderling overleg al die vragen in goede banen te leiden. Op die manier zou dat presidium de vragen die aan bod komen in de gemeenteraad kunnen selecteren en de andere schriftelijk kunnen laten afwerken. Op de geselecteerde thema's zou dieper kunnen ingegaan worden. Het zou de gemeenteraadszittingen veel boeiender kunnen maken.

Raadsleden, stop ermee zogenaamde voorstellen neer te kwakken: Een gemeenteraadslid kan de agenda van de gemeenteraad, opgestelkd door het schepencollege, aanvullen met vragen en voorstellen. Ooit kwam iemand op het onzalige idee om de voorstellen van raadsleden op de agenda van de gemeenteraad voorrang te geven op de vragen. Het gevolg is dat het aantal voorstellen enorm steeg. Wie een thema wil te berde brengen op de gemeenteraad, verpakt dat in een voorstel om eerst aan bod te komen. Dat die zogenaamde voorstellen bijna nooit 'stembaar' zijn, wordt als niet belangrijk beschouwd. En eigenlijk is het niet de taak van de raadsleden om schepen te spelen met concrete bestuursvoorstellen. Hoogst uitzonderlijk kan het indienen van een voorstel beschouwd worden als een ultieme vorm van beleidscontrole: als het college onwillig is een bepaald dossier uit te werken, kan de raad het zelf aanpakken. Raadsleden moeten geen concrete voorstellen uitwerken, maar de grote lijnen uitstippelen en de beleidskeuzes maken waarbinnen het schepencollege dan concrete realisaties moet uitwerken. De beste raadsleden verliezen geen tijd met voorstellen, maar gooien zich volop op hun controletaak.

Geef de gemeenteraadsleden de geschikte middelen voor hun controletaak: Als raadslid beschik je bijna over evenveel rechten als een onderzoeksrechter om in de stadsadministratie in dossiers te gaan snuffelen. Maar begin er maar aan. Je bent altijd afhankelijk van de goodwill van de dossierbeheerder (ambtenaar), en als de betrokken schepen van je snuffelpoging op de hoogte geraakt, is die ambtenaar nog meer op zijn hoede. Waarom krijgen de raadsleden geen brede toegang tot alle elektronische documenten op het stadhuis? Wanneer komt er eindelijk een intranet, waarlangs de gemeenteraadsleden met een paswoord, onbeperkt kunnen 'surfen' in de dossiers zoals opgeslagen in het netwerk van de stadsadministratie?

Ik besef dat ik ver verwijderd ban geraakt van het onderwerp van mijn scriptie Nederlands Recht. Die scriptie gaat immers over het Nederlandse gemeentebestel. Maar ik wou het toch betrekken op Kortrijk, waar ik nu 20 jaar gemeenteraadslid ben - een van de redenen waarom ik een onderwerp heb gekozen met betrekking tot het gemeenterecht. Over Nederland bericht ik in een ander stukje.