13-08-07

Democratie in de gemeente: het Nederlandse voorbeeld

raadszaal Ede

De gemeenteraadszaal in Ede 

Morgen, 14 augustus 2007, ga ik mijn afstudeerscriptie verdedigen in het hoofdkwartier van Open Universiteit, Heerlen, Nederlands Limburg. Daarmee rond ik - hopelijk! - mijn opleiding Nederlands Recht af. Als onderwerp van mijn scriptie heb ik iets gekozen dat aansluit bij mijn andere interesses: de gemeentelijke democratie. Zoals al gemeld op 31 juli jl. kunnen wij in ons land misschien wel een en ander leren van de manier waarop onze Noorderburen hun gemeenten besturen.

Mijn hele scriptie staat op deze link. Maar omdat de tekst erg juridisch is opgevat - dat moest ook wel om af te studeren in Nederlands recht -, wil ik hier een poging doen om er in een leesbare samenvatting een idee van te geven.

Meer leven in de lokale politiek

Al lang probeert de regering in Nederland de gemeentelijke democratie meer leven in te blazen. Reeds tijdens de laatste rooms-rode regering Lubbers III (1989-1994) is men beginnen sleutelen aan de Nederlandse Gemeentewet. De gemeenteraad kreeg als hoofd van het gemeentebestuur meer bevoegdheden.  Bij het aantreden van de tweede paarse regering - Kok II (1998-2002) - wilde men het roer helemaal omgooien, en bepaalde bevoegdheden van de gemeenteraad overdragen aan het college van burgemeester en wethouders (bij ons schepenen). Maar de uitgangspunten waren dezelfde. Men wilde het politieke gebeuren op lokaal vlak nieuw leven inblazen. Er werd immers vastgesteld dat de partijen steeds maar meer leden verloren en dat het in een aantal gemeenten zelfs moeilijk werd om kandidaten te vinden voor de gemeenteraadsverkiezingen. 

Bij ons is het zo erg niet, hoor ik bepaalde lezers denken. Maar de mindere belangstelling voor de gemeentepolitiek in Nederland is grotendeels te wijten aan specifieke omstandigheden aldaar. In een land waar slechts de helft van de gezinnen een eigen woning bewonen (in Vlaanderen is dat bijna 80%), verhuist men vlugger en heeft men een mindere band met de gemeente en haar bestuur. Bovendien hebben de Nederlandse gemeenten minder beleidsruimte dan in ons land. Het grootste deel van het bestuur van een gemeente is niets anders dan de uitvoering van opdrachten van het centrale gezag. Ook financieel is de situatie helemaal anders: de Nederlandse gemeenten hebben heel wat minder eigen belastingsinkomsten dan bij ons.

Er gaan dan ook in Nederland stemmen op om de gemeentelijke autonomie te versterken. Maar wie in dergelijk ondankbare omstandigheden het bestuur van de gemeente wil democratiseren en de belangstelling van de kiezers wil aanwakkeren, moet wel zeer diepgaand nadenken over de organisatie van de lokale democratie. En daarom kan het resultaat van die democratiseringspogingen ook voor ons interessant zijn.

Staatscommissie Elzinga

De poging van het kabinet Kok II in 1998 bestond erin dat men de scheiding  van de machten in het bestuur van de gemeente wou invoeren. Men koos ervoor om gemeenteraad (raad) en college van burgemeester en wethouders (college) elk hun eigen bevoegdheden te geven (dualisme, noemt men dat in Nederland), in plaats van aan de raad alle  bevoegdheden toe te kennen, die de raad dan naar eigen goeddunken kon delegeren aan het college (monisme). Een 'Staatscommissie Dualisme en lokale democratie' werd opgericht onder leiding van staatsrechtprofessor Douwe Jan Elzinga (van PvdA-strekking).

De Staatscommissie Elzinga leverde een omstandig rapport af, dat door de regering geheel werd bijgetreden. Vooreerst constateerde de Staatscommissie dat de gemeenteraden in theorie oppermachtig waren, maar in de praktijk grotendeels afhankelijk waren van de colleges. Meer dan de uitvoerders van het door de raden uitgestippelde beleid, waren de colleges, met hun kennisvoorsprong en hun apparaat van gemeenteambtenaren, de werkelijke leiders van het gemeentebestuur. De uitgebreide bevoegdheden van de raad waren veeleer een rem op de invloed van de verkozenen van de bevolking. De gemeenteraadsleden moesten zich veel te veel bezig houden met zaken die veel beter door het college konden afgehandeld worden, en konden daardoor hun eigelijke taken als volksvertegenwoordigers en controleurs van het bestuur niet waarmaken.

De Staatscommissie werkte een hele reeks van voorstellen uit. De grote doelstelling was de 'ontvlechting' van functies en bevoegdheden tussen de raad en het college. Aanvankelijk ging de regering 'voortvarend' aan de slag om de voorstellen van de Staatscommissie te realiseren. Maar ondanks het aandringen van de hervormingspartij D'66 (die slechts ontbrak in het kabinet Balkenende I , 2002-2003), zwakten de opeenvolgende regeringen de voorgenomen hervorming van de gemeentelijke democratie stelselmatig af. Toch is het onvoltooide resultaat van de "operatie dualisering gemeentebestuur" indrukwekkend in vergelijking met de kleine hervorming die het Gemeentedecreet in het Vlaamse Gewest doorvoerde. 

Onverenigbaarheid wethouder/raadslid

Het verst is de regering, gevolgd door de Staten-Generaal (parlement) gegaan in de functionele 'ontvlechting'. Zoals op nationaal vlak (en zoals bij ons tussen regering en parlement) is er een onverenigbaarheid ingevoerd tussen de functie van gemeenteraadslid en wethouder. Daarmee kwam een einde aan een dubbelzinnige situatie die nog altijd bij ons bestaat: namelijk bestuurders die zichzelf controleren.

Reeds bij de herziening van de gemeentewet in 1994 was de vertrouwensregel ingevoerd tussen raad en college. Als een of meer wethouders of het gehele college niet meer het vertrouwen had van de raad, kon de raad hen afdanken. Die regel is bij de dualisering nog versoepeld: beroepsmogelijkheden van ontslagen wethouders bij de rechter zijn afgeschaft. Die regeling geeft de Nederlandse gemeenteraden een machtspositie waarvan zij zelf soms niet altijd de omvang schijnen in te schatten. Belachelijke toestanden zoals bij ons met schepenen zonder portefeuille die blijven zitten zonder nog het vertrouwen te hebben van de collega's en van de meerderheid, zijn in Nederland uitgesloten.

Bestuursbevoegdheden van raad en college

Heel wat behoedzamer is men te werk gegaan wat betreft de scheiding van bevoegdheden. Het voorstel van de Staatscommissie was om alle bestuursbevoegdheden aan het college toe te vertrouwen en aan de raad 'alleen nog' (?) de bevoegdheid tot het vaststellen van formele 'verordeningen' (bij ons 'reglementen') en de controlebevoegdheid te laten. Let wel dat die controlebevoegdheid heel ver-strekkend is gezien voormelde macht om wethouders zondermeer op gelijk welk moment af te danken. Toen de regering dat voornemen bekendmaakte, steeg een storm van protest op van politicologen en juristen die daarin een aftakeling zagen van de democratie en van de macht van de rechtstreeks verkozen raad. Als reactie veranderden de hervormers het geweer van schouder, en meer en meer ging men spreken over een 'versterking van de raad en zijn controlebevoegdheden' als doelstelling van de dualisering, in plaats van een 'versterking van de lokale democratie'. 

In eerste instantie hevelde de regering (en de wetgever) een aantal bevoegdheden die her en der in de Gemeentewet waren genoemd over van de raad naar het college. Zo is het voortaan het college dat beslist over de organisatie en de aanwerving van gemeentepersoneel en over alle aankopen en privatiseringen van gemeente-activiteiten. Daarmee beschikt het college nog lang niet over alle bestuurbevoegdheden. Aangezien art. 125 van de Nederlandse Grondwet de gemeenteraad aan het hoofd plaatst van het gemeentebestuur, heeft de raad de algemene bestuursbevoegdheid en moet het college zich behelpen met de expliciet aan hem toegewezen bevoegdheden. Het was aanvankelijk ook de bedoeling om de Grondwet op dat punt te herzien, maar dat is er met al die regeringswisselingen niet van gekomen en intussen heeft men er officieel van afgezien.

Een tweede deeloperatie betrof de vele wetten die aan de gemeentebesturen bepaalde taken opdragen, bijvoorbeeld met betrekking tot het voorzien van basisonderwijs. Het was de bedoeling van de regering om in al die wetten telkens de bevoegdheid te verlenen aan het college in plaats van aan de raad. Ook hier is de regering teruggekrabbeld. Uiteindelijk heeft men aan het college alleen de bevoegdheden toegekend die uitvoering betreffen van kaders vastgelegd door de raad. En waar het delicate onderwerpen betreft, die te maken hebben met levensbeschouwelijke gevoeligheden, is het altijd de raad die mag beslissen, zelfs bij concrete uitvoeringsbeslissingen.

De schouwburg van Elzinga

Om het verschil tussen de aanvankelijke doelstellingen en de uiteindelijke hervorming van de Gemeentewet te illustreren, kan ik wijzen op de "schouwburg van Elzinga". Als voorbeeld van een niet in de Gemeentewet genoemde bestuursbevoegdheid, wees de Staatscommissie op de bevoegdheid om te beslissen of er in de gemeente een gemeentelijke schouwburg kwam. Onder de Gemeentewet van voor de dualisering kwam die bevoegdheid in elk geval toe aan de raad, als een onderdeel van zijn algemene bestuursbevoegdheid als hoofd van het gemeentebestuur. De Staatscommissie wou dat het college daarvoor bevoegd zou worden.

Uiteraard zou een college niet zomaar onverhoeds beslissen een schouwburg te bouwen, maar zou dat gebeuren op aandringen of op suggestie van de raad; maar het zou wel het college zijn die op een bepaald moment de knoop zou doorhakken, onder nauwlettende controle van de raad uiteraard. Door af te zien van de wijziging van de Grondwet en door de raad het hoofdschap van het gemeentebestuur te laten behouden, heeft de regering de beslissingbevoegdheid over de schouwburg van Elzinga uiteindelijk dan toch aan de raad gelaten.

Dualisering onvoltooid

Om het gebrek aan doortastende structurele hervormingen te compenseren, is door de regering nadien de nadruk gelegd op 'culturele' wijzigingen in het gemeentebestuur. Met miljoenen euros overheidssteun werd een campagne opgezet om de gemeenteraden te overtuigen zich minder met het bestuur van de gemeente te bemoeien en zich meer toe te spitsen op controle en kaderstelling. De resultaten waren zeer ongelijk.

Dat heeft mij er in mijn scriptie toe laten besluiten dat het gemeentebestuur niet geheel is gedualiseerd zoals de campagnevoerders van de dualisering het willen laten geloven. Het Nederlandse gemeentebestel is in de grond monistisch gebleven, met weliswaar sterkere dualistische elementen. Ik had het liever wat meer dualistisch gezien. Veel zogenaamde bevoegdheden van de gemeenteraad komen neer op 'bezigheidstherapie', die de raadsleden hopen tijd doen verspelen die ze heel wat politiek nuttiger zouden kunnen besteden.

Maar in vergelijking met het Nederlandse systeem is het Vlaamse nog vele keren meer monistisch. Een operatie dualisering, zelfs al gaat ze slechts zo ver als in Nederland, zou heel heilzaam zijn bij ons. 

De commentaren zijn gesloten.